Zašto mišljenje Međunarodnog suda pravde nije zapečatilo kosovsku nezavisnost

Piše: Miloš Hrnjaz

U ovom tekstu se nudi odgovor na pitanje da li je Savetodavno mišljenje MSP o Deklaraciji o nezavisnosti Kosova (u tekstu se jednako koriste i termini Kosovo i KiM) zaista stavilo pečat na kosovsku nezavisnost kako se u medijima često može čuti, kao i da li je ono predstavljalo pobedu ili poraz spoljne politike Srbije u tom trenutku. Odgovor je jednostavan iako je dalje objašnjenje složeno: Savetodavno mišljenje nije stavilo pečat na kosovsku nezavisnost, ali jeste poraz spoljnopolitičkog delovanja Srbije u pogledu očuvanja KiM u sastavu Srbije.

Sedamnaestog februara 2008. godine je doneta Deklaracija o nezavisnosti Kosova. Taj događaj je bio vrhunac jednog dugog istorijskog procesa čiji početak nije lako prepoznati, a koji je, takođe, podložan različitim istorijskim tumačenjima. U tom trenutku su postojala dva osnovna spoljnopolitička cilja Srbije: članstvo u EU i očuvanje statusa KiM u sastavu Srbije (može biti da je bar neko od ključnih političkih aktera u Srbiji neformalno bio spreman na određenu vrstu kompromisa u vezi sa statusom KiM, ali zvanično to nije bio slučaj). Postavilo se logično pitanje koja spoljnopolitička sredstva stoje na raspolaganju Srbiji u ostvarivanju cilja očuvanja KiM u sastavu Srbije. Na tom putu su stajali veliki izazovi. Jedan od njih je činjenica da je već do kraja februara 2008. godine 22 države priznalo Kosovo, a da je do 8. oktobra iste godine to učinilo još 23 države. Drugi, još značajniji izazov je bila činjenica da su neke od najmoćnijih država na svetu otvoreno preduzimale akcije kako bi što veći broj država priznao Kosovo. Da stvar bude još složenija među njima su bile i najmoćnije države članice EU od kojih je u najvećoj meri zavisilo ostvarivanje drugog spoljnopolitičkog prioriteta Srbije: članstvo u EU. Na kraju, u Srbiji u tom trenutku postoje ozbiljni politički faktori koji unapred osuđuju bilo kakva “kreativna rešenja” u vezi sa kompromisnim određivanjem statusa Kosova.

U opisanoj situaciji je bilo jasno da eventualni prostor za nove pregovore u vezi sa statusom KiM postoji isključivo ukoliko se na neki način zaustavi, ili makar uspori, dalji proces priznavanja. Naime, iako se danas smatra da deklarativna teorija u vezi sa pravnim efektom priznanja (entitet je država ukoliko ima teritoriju, stanovništvo i suverenu vlast i priznanje nema nikakvu vezu sa tim) ima prevagu u odnosu na konstitutivnu (priznanje je konstitutivni element u procesu stvaranja države), najveći međunarodnopravni autoriteti u ovoj oblasti često insistiraju na tome da se praksa odvija u prostoru između ove dve teorije. Drugim rečima, Srbija bi se našla u potpuno bezizlaznoj situaciji ukoliko bi velika većina država odlučila da prizna Kosovo.

Borba Srbije za zaustavljanje talasa priznavanja je bila sasvim neravnopravna. Spoljnopolitička sredstva koja su njoj i, primera radi, Sjedinjenim Američkim Državama bila na raspolaganju u toj borbi za (ne)priznavanje Kosova nisu bila jednaka. Prostor u kome postoji makar formalna jednakost nejednakih aktera je (bio) prostor međunarodnog prava. Srbiji je bio potreban ubedljiv dokaz da je (pokušaj) secesije KiM nelegalan. To je bio samo jedan od argumenata koji se koristio, ali u opisanoj neravnopravnoj borbi i on je bio važan. Nema boljeg dokaza da je nešto u međunarodnom pravu nelegalno od odluke MSP. Ali kako do takve odluke doći?

Postojale su dve linije razmišljanja koje su tada zastupale dve političke stranke: da se ide na tužbu protiv država koje su priznale Kosovo kao nezavisnu državu i ona da se ide na savetodavno mišljenje. Iz raznih razloga je preovladao stav da je bolje ići na savetodavno mišljenje. Postoje dve institucije UN koje od MSP mogu da zatraže mišljenje po bilo kom pravnom pitanju: Savet bezbednosti i Generalna skupština. S obzirom da je zbog podele u SBUN bilo jasno da ta institucija neće to učiniti ni ovog puta, bilo je neophodno tražiti podršku GSUN.

Pokrenuta je velika diplomatska inicijativa kako bi se obezbedila podrška za ovu ideju Srbije. Ideja je, međutim, mogla da bude subverzivna i po saveznike Srbije u ovom procesu. Ukoliko se, na primer, pogleda slučaj Kine jasno je bilo da eventualno mišljenje Suda koje bi išlo u pravcu legalizovanja secesionističkih težnji može da bude opasno po njene interese. Drugim rečima, ni državama saveznicima Srbije u ovom procesu nije bilo svejedno koje pitanje će da ide pred GSUN, odnosno verovatno se može pretpostaviti da je i sa njima moralo da dođe do usaglašavanja formulacije pitanja koje će doći pred GSUN (ovo bi neko od neposrednih aktera, Vuk Jeremić ili Boris Tadić, mogao verovatno da posvedoči iz prve ruke).

Boris Tadić je u jednom od intervjua naveo da su pitanje koje je na kraju otišlo pred GSUN formirali najveći pravni stručnjaci u zemlji. Koliko je meni poznato, ali možda grešim, konsultovani su i neki veoma poznati strani stručnjaci. Ali stručnjaci ne donose odluke. To čine političari. Zato je verovatno i Boris Tadić rekao da političari snose odgovornost.

U svakom slučaju, nakon dugog procesa usaglašavanja stavova i široke diplomatske inicijative, Vuk Jeremić, tadašnji ministar spoljnih poslova Republike Srbije, je na sednici GSUN insistirao da predlog rezolucije koji je sadržao pitanje “Da li je jednostrana deklaracija o nezavisnosti privremenih institucija samouprave na Kosovu u skladu sa međunarodnim pravom?” ostane nepromenjen podvlačeći da je ono “više nego jasno i uzdržano po pitanju političkih stavova u vezi sa kosovskim pitanjem“.

Za ovakav predlog je na kraju glasalo 77 država, 6 je bilo protiv (među njima i SAD) i 74 je bilo uzdržano (među njima je bila i velika većina država članica EU). Ovo glasanje je pokazalo oštru podelu među državama članicama u vezi sa rešavanjem kosovskog pitanja. Jedna od osnovnih osa podele je bila na države Globalnog Severa koje su uglavnom bile za nezavisnost Kosova i države Globalnog Juga koje su uglavnom odbijale da priznaju Kosovo i koje su bile za to da se MSP izjasni po ovom pitanju.

Na kraju je 36 država odlučilo da podnese pisani podnesak Sudu u skladu sa procedurom, a Sud je odlučio da to dozvoli i autorima Deklaracije. Postojala su dva čvorišta, dva ključna mesta Savetodavnog mišljenja. Prvo je bilo pitanje pitanja, odnosno da li će Sud usko shvatiti postavljeno pitanje ili će dati odgovor na pitanje da li je secesija (ili pokušaj secesije) Kosova bila u skladu sa međunarodnim pravom, kao i da li su države koje su priznale Kosovo time prekršile norme ovog pravnog sistema. Sud je odlučio da usko tretira postavljeno pitanje, odnosno da se bavi isključivopitanjem legalnosti Deklaracije kao pravnog akta, a ne (eventualnih) posledica koje je taj akt proizveo. Sud je izričito naveo da se pitanjem državnosti Kosova neće baviti, tako da formalno gledano nisu u pravu svi oni koji tvrde da je Sud rekao da je nezavisnost Kosova u skladu sa međunarodnim pravom. Sud se, još jednom da ponovim, time uopšte nije bavio.

Suprotno dominantnom stavu javnog mnenja, pa i stručne javnosti u Srbiji, Sud je po mom mišljenju sasvim ispravno postupio. Generalna skupština (ovo je veoma važno: pitanje ne postavlja Srbija, već GSUN!) je mogla da odluči da postavi drugačije pitanje, ali nije! Zašto bi Sud menjao pitanje koje postavila GSUN? On ima pravo to da uradi ako je pitanje nejasno ili ako Sud proceni da se iza njega nalazi neko drugo pitanje, ali Sud je ispravno došao do zaključka da to nije slučaj. Ne radi se ovde o tome da je GSUN htela da postavi neko drugo pitanje, pa je slučajno postavila ovo, već je upravo ovo pitanje dobilo podršku na sednici GSUN. Niko ne može da bude siguran da bi neko drugo pitanje dobilo potrebnu podršku u ovom telu.

Od ovog čvorišta je lako mogao da se nasluti nastavak Mišljenja. Niko ko se bavi međunarodnim pravom vam neće reći da u opštem međunarodnom pravu ili Rezoluciji 1244 postoji opšta zabrana donošenja deklaracija o nezavisnosti kao pravnih akata. Međunarodno pravo se, po pravilu, time uopšte ne bavi, iako ima nekih izuzetaka koji nisu bili primenjivi na ovaj slučaj.

Drugo čvorište Savetodavnog mišljenja se ticalo pitanja autora Deklaracije. Naime, iako se u samom pitanju GSUN navodi da su to privremene institucije samouprave na Kosovu, Sud je došao do zaključka da to nije bio slučaj. Relativno složenom pravnom gimnastikom Sud je došao do zaključka da Deklaraciju nisu donele institucije koje su delovale pod okriljem Ustavnog okvira i Rezolucije 1244, već demokratski izabrani lideri naroda na Kosovu. Ova činjenica je važna jer upućuje na to da je odluka doneta van pravnog sistema uspostavljenog Ustavnim okvirom i Rezolucijom 1244.

Kakve su pravne posledice ovakvog zaključka? Deklaracije o nezavisnosti ne prave od nekog entiteta državu. To je i sam Sud potvrdio, a i međunarodna praksa je jasna po tom pitanju – neke deklaracije su dovodile do osnivanje država, neke ne. Nije, dakle, Sud zaključio da nepostojanje zabrane Deklaracije o nezavisnosti od 2008. godine automatski dovodi do postojanja kosovske države. U tom smislu ni predsednik Srbije, ni predstavnici Albanaca sa Kosova nisu u pravu. Ali!

Deklaracija o nezavisnosti je predstavljala prvi, simbolički korak, ka uspostavljanju takve države, odnosno ona, uz podršku određenih država, može u krajnjem, dovesti do ispunjenja i pravne potvrde tri elementa državnosti Kosova. Tom procesu lagane legalizacije svi prisustvujemo. Taj proces uprkos namerama tadašnjeg rukovodstva sa Borisom Tadićem na čelu nije zaustavljen Mišljenjem suda. Zato je to bio poraz Srbije. Državama je ostavljen prostor da izaberu da li će priznati Kosovo kao državu ili ne, a pregovaračka moć SAD i nekih drugih država je u tom smislu bila mnogo veća nego pregovaračka moć Srbije.

I šta sad?

U međunarodnom pravu i međunarodnim odnosima status koje Kosovo sada ima se najpreciznije može nazvati osporavana državnost. Za otklanjanje svake sumnje i senke u pogledu državnosti Kosova je potreban pristanak Srbije koji može, a i ne mora da bude u formi de jure priznanja, (eventualno) nova rezolucija SBUN i članstvo Kosova u UN. Iako Mišljenje Suda, dakle, nije stavilo pečat na kosovsku nezavisnost kako je sadašnji predsednik Srbije više puta izjavio, Srbija je praktično iscrpela sredstva međunarodnog prava da dobije autoritativno tumačenje njegovih normi po kojima je Kosovo i dalje deo Srbije što u mnogome otežava njenu poziciju.

Srbiju formalno niko ne može da primora da prihvati kosovsku nezavisnost, ali može da koristi suptilnije metode ubeđivanja. Na rukovodstvu Srbije, ali i na njenim građanima, je da proceni da li je to u nacionalnom interesu Srbije i da se u skladu sa tim donesu konkretne odluke. Na građanima Srbije je i da ocene te konkretne odluke. Ali nije tačno da “nema alternative”. I nije tačno da se izbor svodi na binarno – zamrznut sukob koji u krajnjem treba da dovede do dominacije nad Albancima ili “razgraničenje” po etničkom principu.

Miloš Hrnjaz je docent na međunarodnopravnoj oblasti na Fakultetu političkih nauka – Univerzitetu u Beogradu. Predaje nekoliko predmeta iz oblasti međunarodnog prava na osnovnim i postdiplomskim studijama, a osnovna polja njegovog istraživačkog interesovanja su: Međunarodni sud pravde, zabrana pretnje silom i upotrebe sile u međunarodnom pravu, međunarodno humanitarno pravo, pravo naroda na samoopredeljenje.

Tekst je zasnovan na blogu autora.